Tour à tour, le législateur, le Conseil constitutionnel et bien sûr la Cour de cassation se sont prononcés sur le droit de préemption de la SAFER.

Le premier poursuit l’extension de ce droit de préemption en bord de mer ; le second tergiverse sur l’absence de sanction en cas de rétrocession tardive. Quant à la Cour de cassation, elle tranche de nouveaux débats sur le contenu des notifications qui doivent être adressées par le notaire à la SAFER en cas de vente et de location de biens agricoles.

  1. L’inexorable extension du droit de préemption de la SAFER

Créer voila cinquante-neuf ans, la SAFER continue d’étendre son champ d’application au grès des changements politiques. La loi du 20 mai 2019 permet à la SAFER d’excercer son droit de préemption lors de la vente de bâtiments ayant été affectés à une activité agricole, à une culture marine au cours des 20 années précédentes dans les communes littorales.

Déjan, dans les zones à vocation agricole, les bâtiments qui ont eu un usage agricole au cours des cinq années précédant l’aliénation, peuvent être préemptés par la SAFER pour leur rendre un usage agricole (article L143-1 al.2 du code rural de la pêche maritime).

À compter du 22 mai 2019, dans les communes littorales, les bâtiments situés en zone à vocation agricoles entrent dans le champ d’application du droit de préemption de la SAFER dans la mesure où ils ont été utilisés : 

  • soit pour l’exercice d’une activité agricole au cours des 20 ans qui précèdent l’aliénation (article L143-1 al.4 nouveau code rural de la pêche maritime).
  • soit pour l’exploitation de cultures marines exigeant la proximité immédiate de l’eau au cours des 20 ans qui précèdent l’aliénation (article L143-1 al.3 nouveau code rural et de la pêche maritime).

Dans les deux cas, la préemption a pour but de rendre à ces bâtiments leur ancien usage.

En principe, la préemption par la SAGER s’exerce au prix notifié sans aucune contre-proposition de prix si le bâtiment a fait l’objet d’un changement de destination, sauf si ce dernier a lieu au cours des 20 ans précédents en violation des règles d’urbanisme (article L143-1 al.3 et 4 du code rural et de la pêche maritime).

En d’autres termes, si les règles d’urbanisme n’ont pas été respectées lors du changement de destination (dans la limite de 20 ans précédant la vente) la SAFER retrouve sa liberté pour proposer son prix (conformément aux dispositions de l’article L143-10 du code rural et de la pêche maritime).

De même, si le bâtiment a toujours la même vocation agricole, la SAFER dispose de la même liberté de proposer « son prix » afin de contrevenir à « la spéculation foncière ».

Enfin, si la vente porte sur des terres agricoles ou à vocation agricole et sur un tel bâtiment, la SAFER est autorisée à n’exercer son droit que sur une partie des biens vendus (article L143-1-12° modifié du code rural et de la pêche maritime).

Le législateur apporte deux autres précisions : 

  • la première concerne l’exploitation des marais salants : cette activité est désormais réputée agricole comme les cultures marines (article L311-1 du code rural de la pêche maritime).
  • la seconde vise l’activité conchylicole : quand la SAFER rétrocède ou vend un terrain ou un bâtiment dont le dernier usage était conchylicole, elle doit le céder en priorité à un candidat s’engageant à poursuivre cette activité pendant au moins 10 ans (article L142-5-1 du code rural et de la pêche maritime).

2. Quand le conseil constitutionnel refuse de se prononcer…

La loi astreint la SAFER à ne pas conserver la propriété des biens qu’elle acquiert plus de cinq ans (article L142-quatre du code rural et de la pêche maritime). Mais, avec malice, le législateur n’a prévu aucune sanction.

Dès 2008, la Cour de cassation a été appelée à trancher la question de savoir si la préemption exercée était annulée voir caduque (l’acquéreur évincé étant alors légitimement reconnu).

De manière lapidaire, la Cour de cassation a répondu par la négative(1). En 2016 elle a confirmé cette solution (2)

Il a alors été demandé au Conseil constitutionnel si cette absence de sanction était légitime et ne portait pas atteinte au droit de propriété, à la liberté contractuelle et à la liberté d’entreprendre. Le Conseil à répondu par la négative, avec une motivation quelque peu laconique.

L’exercice du droit de préemption a un objet d’intérêt général visé à l’article L141-1 du code rural et de la pêche maritime. La SAFER doit par ailleurs justifier sa décision par référence explicite et motivée à l’un des objectifs légaux prévus à l’article L143-3 du code rural et de la pêche maritime. Les juges sont là pour veiller au respect de ces règles. Il reste cependant à savoir si le dépassement du délai de cinq ans ne rend pas la préemption illégale car, comment justifier l’absence de rétrocession passé un tel délai ?

Aucune réponse n’est donnée à cette question ! Une proposition s’impose : à l’occasion de la prochaine loi agricole, le législateur doit prévoir la sanction du dépassement du délai de cinq ans et retenir la caducité de la préemption exercée dans ce cas, à la demande du vendeur ou de l’acquéreur évincé. Il est légitime d’imposer aux organismes intervenant au nom de l’intérêt général une sanction à leur inertie.

3. Précisions jurisprudentielles sur les notifications à adresser à la SAFER

Deux décisions de la Cour de cassation se prononcent sur les difficultés nées d’une part de la notification faite par le notaire et d’autres part sur une exigence non fondée de la SAFER.

   A. Sur la notification à la SAFER

Le notaire qui notifie à la SAFER la vente envisagée par le propriétaire doit lui transmettre une information loyale, c’est-à-dire lui donner tous les éléments la mettant en mesure d’exercer utilement son droit de préemption.

L’ambiguïté vient le plus souvent de l’envoi de plusieurs notifications successives, source de conflits comme le démontre une décision de la Cour de cassation. En l’espèce, un notaire notifie une vente par acte du 25 mai 2020 à une SAFER en lui précisant que le preneur en place dispose d’un droit de préemption prioritaire dont il compte se prévaloir. Ensuite, des renseignements complémentaires sont demandés et envoyés à la SAFER. Le 7 septembre 2010, cette dernière invite le notaire à une nouvelle notification de la vente projetée, ce qui est fait par le praticien qui mentionne que la propriété est libre d’occupation, le preneur ayant renoncé à la préemption.

Le 8 novembre 2010, la SAFER fait valoir son droit de préemption, ce qui est contesté par le vendeur qui soutient que le droit a été exercé par le vendeur qui soutient que le droit a été exercé hors délai au motif que la SAFER a été parfaitement informée lors de la première notification en mai 2010, étant alors en mesure d’exercer son droit (sous réserve du droit de préemption du preneur). Séduite par cette argumentation, la Cour d’appel annule la préemption comme étant hors délai (au-delà des deux mois. La Cour de cassation censure l’arrêt par un motif strict :  » La cour n’a pas tiré toutes les conséquences de ses propres constatations en relevant que le notaire avait procédé à une notification régulière du projet de vente le 9 septembre 2010 soit moins de deux mois avant la décision de préemption ».

   B. Sur le contenu de l’information

Concernant l’information à transmettre par le notaire, la SAFER a parfois des exigences qui n’ont pas de fondement, ce qu’une SAFER vient d’apprendre à ses dépens.

Un notaire notifie le 11 août 2010 à une SAFER la vente d’un terrain de 1 500 m² à détacher d’une parcelle de 4320 m². La SAFER, par lettre du 31 août 2010, sollicite la communication d’un document d’arpentage. Elle exerce son droit de préemption le 22 novembre 2010, soit plus de trois mois plus tard. 

Le notaire et la gérante de la SCI propriétaire informent la SAFER par lettres des 10 et 21 décembre 2010 que les parties ont renoncé à la vente. La SAFER assigne la société propriétaire en déclaration de vente parfaite.

La Cour d’appel déboute la SAFER de sa demande au motif que la notification faite par le notaire précise bien la localisation et la surface du terrain (constructible) à détacher d’une parcelle identifiée, ce qui permettait à la SAFER d’apprécier la consistance du bien vendu et que cette dernière n’établissait pas la nécessité d’un document d’arpentage supplémentaire.

Le délai de deux mois pour exercer le droit de préemption ayant commencé à courir le 13 août 2010, date de la réception par la SAFER d’une déclaration complète et régulière, celle-ci était forclose.

La Cour de cassation rejette le pourvoi en constatant que la notification comportait bien l’ensemble des mentions prévues par l’article R143-4 du code rural et de la pêche maritime.

   C. Précision utile en cas de mise à disposition de terres au bénéfice de la SAFER

Tout propriétaire peut souscrire une telle convention de la location auprès de la SAFER étant précisé que ce bail rural n’est pas soumis au statut du fermage (article L142-6 du code rural).

Quand les terres sont l’objet d’un démembrement de propriété, l’accord du nu-propriétaire est-il obligatoire pour l’usufruitier bailleur ? La cour de cassation répond à cette question par l’affirmative.

Ladite convention s’analyse comme un bail rural, ce qui suffit à justifier la solution ; il importe peu que ce bail soit dérogatoire au statut du fermage. L’usufruitier doit donc receuillir l’accord exprès du nu-propriétaire.

Le rôle et les missions de la SAFER sont sans cesse élargis au vu des textes toujours plus complexes dont l’interprétation n’est pas aisée, ce qui n’est pas un gage de sécurité juridique.

Propriétaire et exploitants n’ont rien à gagner à cette folie législative et réglementaire qu’ils ne comprennent plus.

Source : magazine Infos agricole – Mars 2021 – auteur D.G BRELET